写在前面

五年多来，城市更新的概念已经发生了翻天覆地的变化，已经远非五年前的那个城市更新了。

2025年5月，官网发布两办《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是五年多来对城市更新概念的一次正式“升维”，文件第一次在城市更新行动领域里，长篇累牍地包含城中村改造和低效用地再开发政策内容，标志着城市更新概念的重大拓展。官宣表述的城市更新，概念已经发生了重大变化：包含了城市配套设施改造、老旧小区改造、低效用地再开发、城中村改造等等几乎所有的城建活动。

总体上来说，目前，“城市更新”一词，几乎与“城市建设”一词趋同了。经过这一次“大升维”，城市更新一统了江湖，成为所有城市基础设施建设的统称；而同时，城中村改造成为了城市更新在基建融资领域的唯一有效内核，成为了唯一能够实现基建融资的城市更新模式。

正所谓：

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合久必分，分久必合。你中有我，我中有你。

一、城市更新概念是政信领域歧义最大的词

(一) 最容易被误解的词汇

在基础建设融资(政信)领域里面，“城市更新”一词，是我们发现的最容易被误解的词汇，没有之一。

我们之前曾提到过，农村集体经营性建设用地入市是“三块地改革”之一，而不是土改；土地前期开发主要是特指七通一平，而不是泛指土地开发的前期；老旧小区改造也从来就不叫旧改；这些都是为了避免概念混淆，而做了特别的命名。

然而，到了城市更新领域，却出现了字样完全相同、含义相去甚远的多个“城市更新”概念，他们在项目建设内容，从而能否提高生产力以拉动GDP，进而项目资金筹集渠道可能性等关键方面上，都存在巨大的差异。

(二) 广义、狭义和违规的城市更新概念

广义城市更新概念泛指基础设施建设改造修缮，我们也常将其称为老旧改造城市更新，是以财政支持为主的利民惠民措施，有些初学者混淆了这一概念，将其误解为一种资金筹集方式，结果注定是南辕北辙。

狭义城市更新，是指对于低效用地等情况，鼓励原土地使用权人参与进行的改造开发。对包含这一类型土地开发的城市更新，我们也将其称为自主重建城市更新。现实操作中，自主重建城市更新因为公益性、盈利性不足而难以推而广之。

但有极少数地方，以老旧改造城市更新之名，行违规一二级联动之实，陷入违规泥潭；甚至更严重的是，在广义城市更新项目中，编造夸大市场化收益骗取金融机构支持，走向了犯罪不归路。

2025年城市更新概念进入泛广义时代之后，不仅包含了上述广义和狭义城市更新内容，还吸收了城中村改造的内容，概念组成更加复杂化了，参与者遇到了前所未有的理解困难。

随之而来的，是在实操中的举步维艰，以及违规或烂尾。

(三) 概念争议造成了实操层面的举步维艰

城市更新概念一开始在全国被提出后，立刻引起了民间热议，其受关注度，甚至一度超过当时的管理库PPP。

热度产生的客观方面原因，是初学者混淆了国家部委层面的“广义城市更新”，与少数地区试点的“狭义城市更新”之间的区别。

同时，少数地方故意将狭义城市更新概念误用到广义城市更新领域，借机违规实施一二级联动，更加剧了城市更新领域的理念混乱。这一乱象，直到2023年下半年在重要会议上再次强调“净地出让”之后，才有所缓解。

然而，2025年城市更新概念再次发生大转折，城中村改造内容的加入，再一次加大了对于城市更新概念的理解难度。

(四) 城中村改造与城市更新同框：改变了基建融资大势

2025年8月，国务院总理李强主持召开国务院第九次全体会议，强调，……采取有力措施巩固房地产市场止跌回稳态势，结合城市更新推进城中村和危旧房改造，多管齐下释放改善性需求。

从2023年的城中村改造政策回归，2025年5月两办推进城市更新文件中包含城中村改造，直到全会中的城中村改造与城市更新在官宣表述的首次同框，越来越预示着：基建融资的大趋势改变已经逐渐接近完成了。

这种大势突出表现为三个特征：

一是以旧的管理库PPP、城投债、地方债为代表的固定支出责任回报类型的借债方式，已经、正在或者即将逐渐退出历史舞台。

二是以市场化为主旨的市场化融资方式，例如，特许经营新机制、EOD等模式，限制甚至禁止(EOD中)财政补贴的存在；同时，针对无收益公益性项目领域，也越来越不可能发挥基建融资作用。

三是城中村改造纳入城市更新领域，城市更新概念范围得以空前的大拓展，进入了泛广义的城市更新时代，“财政自平衡”成为所有基建融资项目的核心宗旨，城中村改造成为所有城市更新基建融资取得成功的唯一路径。

二、广义的老旧改造城市更新概念

广义的城市更新，是一个大的概念，它涵盖了老旧小区改造、环境综合整治、城市基础设施建设和改造等内容，我们也将其称为老旧改造城市更新。

老旧改造城市更新概念与住建部业务相关性更大，可以理解为“促使城市功能和环境变得更(gèng)加崭新”，是近几年国家重点支持的城市发展理念，在五年规划和工作报告中亦有多次提及。它广泛地涉及到住建、交通、民政、自然资源等多个条线。

老旧小区、城市设施等改造工程，在一般意义上，不包含土地开发内容，在总量规模上与棚改或土地一级开发是难以相提并论的，与棚改总量应该是差一位数，而与土地一级开发至少应该是差两位数的。

注：

在基础建设融资(政信)领域里面，土地“三级开发”的概念，几乎没有什么意义，物业出租的经营管理，无论是从市场最终用户的需求量上，从地方政府提供必要性上，还是从基建项目收益来源规模上，都不值一提。

有关城市更新领域诸多概念的进一步的详细论述，还请参考本公众号的土地专题内容。

(一) 住建要求防止大拆大建

1. “选择性误解”的发生

五年多前，坊间对于城市更新理解的最大争议之处，在于对广义的老旧改造城市更新与狭义的自主重建城市更新的差异，由于名称完全相同，令参与者误解，或者故意误解为“一二级联动”做法。

主管部门发现了民间对于城市更新概念的选择性误解，也发现了城市更新领域出现一二级联动违法违规苗头，及时地澄清错误理念和叫停错误做法，避免了城市更新政策执行过程中地方出现的大拆大建倾向，推动城市更新回归到市政等老旧改造的轨道上来。

2. 防止大拆大建

2021年8月，住建部在征求意见不久之后，即正式发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科[2021]63号)，由于在城市更新或者其他类似项目中，能否实施土地一二级联动或低效用地再开发等相关政策，属于自然资源部的业务范畴，文件针对上述土地管理环节可能产生的误解，不得不采取了指标约束的曲线方式加以规范。

文件中“拆旧比≤20%，拆建比≤2，就近安置率≥50%，租金年增长≤5%”的“2255”四道红线要求，使得自主重建城市更新项目所能提升的土地价值有较大幅度下降，城市更新利润降低，也使各地已在推进过程中的项目也将面临较大的不确定性。

63号文的“四道红线”是在低效用地再开发政策尚未在全国推开试点的情况下，针对地方大量存在的故意将城市更新“误解”成“放开一二级联动”的违法苗头，而采取的不得已的应对措施。

3. 哪些因素决定是否大拆大建？

从项目自身收益进而项目可行性来判断，基础设施建设项目是否需要大拆大建，关键因素，取决于大拆大建之后是否能产生土地出让，进一步的，取决于土地出让程序是标准的招拍挂程序，还是直接协议出让。没有土地出让，仍然打算进行大拆大建，资金来源会卡在瓶颈里面的。

然鹅，上面这些关键因素，是自然资源部的业务领域，住建条线的文件只是从广义城市更新角度出发的一种态度和建议。

如果地方在进行项目可行性分析决策过程中，决定不得不在较大范围内进行拆迁和建设，那么地方也仍然可以把这个地块放在住建条线城市更新单元之外实施，例如开展城中村改造和相关的片区开发。

地方必须高度重视尊重住建条线的态度意见，但是具体采取哪种土地开发方式，还是应该以土地主管部门的意见为主。

这个问题直到2023年9月，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》之后，才得到答案，随后我们会具体提到。

(二)因缺少市场化收益而遭遇融资困难

与涉及房地产等领域的收益不同，老旧改造城市更新缺少市场化收益，或者更准确地说，并没有足以覆盖老旧改造城市更新所需进行的城市基础设施建设投资的市场化收益。

市场化项目，特别是跟土地相关的，是必须通过公开竞争的方式取得的，比如说通过招拍挂的方式获得土地。在这种公开竞争中，预期高利润的项目，会由于竞争的存在，而逐渐将超额利润挤压为0。换句话说，不采取非市场的或不正当竞争的手段来获取项目，是不可能获取足以覆盖其他项目所需资金的超额利润的，更不可能反哺城市更新基础设施建设投资。

无论是轨道交通车票收入、生态文旅、景区门票、餐饮住宿、老旧改造、厂房租售、物业保洁等市场化收入，还是其他类型的财政收入，都无法取代片区开发中土地收入的作用和位置。

在收入规模上，对于其他收入与土地出让收入的比较，我们常说的是：

并非其他收入不能与土地收入相比；

而是其他收入不能与土地收入的1/10相比。

(三) 30号文：“老旧改造城市更新”回归“老旧小区改造”轨道

1. 没有再提四道红线

2023年7月7日，住建部网站公布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》文件。

30号文甚至没有再提四道红线底线要求。只是重申了“坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建”的老调子。

2. 向其他业务部门提出了建议

30号文的特色在于，向多个其他部门提出了建议。

向土地主管部门提出了“鼓励土地用途兼容、建筑功能混合，探索‘主导功能、混合用地、大类为主、负面清单’更为灵活的存量用地利用方式和支持政策”；

向财政主管部门提出了“加大财政支持力度”；

向金融机构提出了“鼓励金融机构在风险可控、商业可持续前提下，提供合理信贷支持”。

向外部其他部门提出的工作建议，在该有权部门依法批准并发布文件之前，不能作为项目单位实施的法规依据。

3. 向地方政府提出了建议

在部委文件中，非常罕见的是，30号文还向地方政府提出了建议，“鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范”。

30号文和63号文，均属于部委文件，不能在其他部门业务领域对抗其相关规定，更不能与国家法律相抵触。

因此，30号文的这一建议，不会像业内一些谣言所说的那样，成为什么上限依据，亦并非属于放权，因为地方并不能据此而制定住建领域以外的规定。

城市更新，处于纷繁复杂的多重法律边界交叉之中，为此，放手给地方先行先试错，进一步总结经验和先进做法，也不失为一种有益的尝试。

但是，鼓励地方出台法规，并不意味着地方出台的法律法规可以突破国家现有法律规定。

当然，谁触犯了国家现有法律法规的红线，谁就要自己承担责任。

向各地政府提出的工作建议，在该地政府依上位法批准并发布文件之前，不能作为项目单位实施的法规依据。

(四) 老旧改造城市更新回归初心淡出基建融资

到了2024年，城市更新政策已逐渐回归到原有的市政等老旧改造的轨道上来，某些别有用心者痴迷于一二级联动违规的心态，已经被主管部委发现、重视且监管起来，寄希望于以蹭城市更新热点为名，搞违规举债之实，甚至违法违规的行为，也成为了监管中的众矢之的。具体的，我们看一下2024年的一些文件和会议的提法：

2024年5月初，财政部、住建部发布《关于开展城市更新示范工作的通知》(财办建[2024]24号)，重申“结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市更新工作”。

2024年12月24日至25日，全国住房城乡建设工作会议在北京召开。

会议指出，2025年，要重点抓好以下工作。持续用力推动房地产市场止跌回稳。推动构建房地产发展新模式。大力实施城市更新。打造“中国建造”升级版。建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子。……谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，基本消除县级城市建成区黑臭水体。持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生工程、发展工程。鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。

绝大部分是需要或基本需要财政出资的非市场化建设内容，也即，不能通过市场化方式融资的内容。

三、狭义的自主重建城市更新概念

(一)自主重建城市更新

狭义的城市更新，我们又将其称为自主重建城市更新，是指包含了原土地使用权人或“与原土地使用权人协商收购”等非招拍挂获得土地使用权的方式。

自主重建城市更新的操作起终点与一二级联动的违规模式相似，不同的是，违规一二级联动是由地方政府主导的，多采取“指定摘牌”或“土地出让收入分成”等违规做法。

自主重建城市更新概念的内在含义是“更(gēng)新城市”，业务性质与自然资源部业务相关性更大，更多地要涉及土地交易的业务范围，自然资源部的相关业务要求将发挥重要影响，随后我们也将推出相关文件汇编。

(二)转折点：狭义城市更新正式被“收编”

2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，在试点范围内“鼓励原土地使用权人改造开发”。早期广东等地开展的“三旧改造”、城市更新等，其实都属于一类事物的不同叫法，目的就是让土地利用更合理更科学更高效。自然资源部的文件，统一了在城市更新领域对于“原土地使用权人改造开发”的全部困惑。这一文件的出台，一手放开了试点符合条件的“原土地使用权人改造开发”；另一手，基本上封杀了违规一二级联动行为；在鼓励合规与禁止违规之间，划出了泾渭分明的分界线。此后，有关城市更新的内容，很少再见提及“拆建比例”、“协议征收”等提法。因为已经有了官宣的定论。

(三) 广狭城市更新概念：意义相去甚远

自主重建城市更新模式，在合规操作的基础上，多涉及到土地的再开发和利用，其中有些有可能促进低水平GDP向高水平GDP领域的转化，属于片区开发的一种，是一种小众的土地开发模式类型。

由于缺乏公益性和行政性的有力支持，而且不易避免一些负面因素，自主重建城市更新模式，目前并未广泛开展。从以前较大范围施行狭义城市更新政策主要地区的历史数据来看，项目的落地成功率不足20%。

在另一方面，由于老旧改造城市更新没有确切指向，也没有创新模式，不确定能够提高生产力水平。所以，从基建筹融资的角度来说，并没有什么实操意义。

如果没有土地开发环节，一般情况下，不能够必然拉动派生GDP，老旧改造城市更新，不论是老旧小区改造、老旧厂矿改造、老旧基础配套设施改造，归根结底就只能是“老旧改造扩大版”，是一种财政支持下的便民利民、改善营商环境、提高城市公共产品和服务水平的综合性措施。

2024年以前的城市更新概念图示

之前，国家部委文件所述的城市更新，指的是广义的城市更新，即老旧改造城市更新。然而，概念范畴在2025年迅速发生了变化。

四、2025年城市更新进入“泛广义”时代

2025年以来，城市更新的概念已经被超拓展化，我们在广义城市更新概念的基础上，将其称为城市更新概念的“泛广义”化。

2025年开年第一次国常会的表述：

会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

这里的城市更新概念基本上就是非常广泛的，既包括城市老旧设施改造，也包括城中村改造。几乎所有能使城市更加完善崭新的城建内容都算是城市更新。如下图所示，“泛广义城市更新”的概念内容已经成为了下图大红框所标识的范围。

2025年5月的《关于持续推进城市更新行动的意见》，是首次长篇累牍地包含城中村改造和低效用地再开发政策内容的两办文件，特别是在“主要任务”的第四点中，

推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新。鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。

公众号：中国政府网中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见

经过了五年的试错，城市更新终于在2025年吸收合并城中村改造理念，从而进入了“泛广义”时代，成为了所有城市基础设施建设的统称；同时，“改旗易帜”的城中村改造成为了城市更新在基建融资领域的唯一有效内核，成为了唯一能够实现基建融资的城市更新模式。

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发布于：江苏省